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Coparticipación provincial: Distribuir más para bajar la presión fiscal
 

       El constante incremento y el alto nivel de presión fiscal es un hecho generalizado en el país que se ha verificado en los tres niveles de gobierno[1]. Es por ello que en la actualidad bajar la presión fiscal es prioritario y prueba de ello son los compromisos asumidos por las provincias en el último Consenso Fiscal firmado con el Gobierno Nacional en noviembre pasado.

       Al mismo tiempo, a nivel local se actualiza la discusión del reparto de fondos entre la Provincia y los municipios y comunas. Consideramos que esta es una discusión necesaria porque hay argumentos válidos en el sentido de que debe haber un reparto más justo de los fondos en cuestión. Ahora bien, pensamos que este debate debe estar enmarcado en resolver el mayor problema que tiene la provincia: una alta presión fiscal que en este momento se encuentra en su pico histórico.  

       Por ello desde el Observatorio de Finanzas del CIPPES proponemos que los fondos en discusión sean coparticipados por la Provincia, no para engrosar las arcas municipales, sino para ser aplicados en la reducción de la presión fiscal municipal. El concepto es distribuir más para bajar la presión fiscal.

       La magnitud de la cifra en discusión, unos $3.400 millones según cálculos propios[2] en relación a los $15.833 millones recaudados por el sector público municipal de la Provincia en 2016 (según la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias) da la pauta de la relevancia de la discusión: se trata, nada menos, del 15% de la recaudación municipal, lo que señala claramente el fuerte impacto positivo que tendría nuestra propuesta sobre los distintos sectores de la sociedad cordobesa.

       El conflicto por el reparto de fondos entre Provincia y municipios y comunas lleva varios años, pero surgió nuevamente en la actualidad a raíz del Consenso Fiscal recientemente firmado entre el Gobierno Nacional y las provincias.

       Las modificaciones establecidas en dicho Consenso reavivó el reclamo de intendentes por la coparticipación de impuestos nacionales que la Provincia recibía por fuera de la coparticipación federal pero con asignación específica (sin ser explícito que no deba coparticipar a su vez con municipios y comunas), principalmente el Excedente Fondo Conurbano[1], e incorpora la discusión sobre los fondos de compensación que el Consenso establece para las provincias.

       Adicionalmente, siempre que el reparto de fondos entre Provincia y municipios está en discusión, surge el conflicto sobre los fondos no tributarios que la Provincia cobra junto a impuestos coparticipables (el Inmobiliario Rural e Ingresos Brutos) y no se coparticipan.

       En resumen, en la discusión entre Provincia y municipios y comunas pueden distinguirse tres ítems donde se agrupan los fondos en cuestión: fondos no tributarios cobrados junto impuestos coparticipables, impuestos nacionales que la Provincia recibe con asignación específica, y fondos de compensación establecidos en el Consenso Fiscal.

       Según cálculos propios, la coparticipación de los fondos no tributarios que se cobran junto a impuestos coparticipables podrían adicionar $1.239 millones a las arcas municipales en 2018[2], lo cual se estima permitiría bajar la presión fiscal en un 5,5%[3].

       Si se coparticiparan los impuestos nacionales que la Provincia recibe con asignación específica, los municipios y comunas recibirían $1.935 millones adicionales en 2018, lo cual haría posible una reducción en la presión fiscal del orden del 8,5%.

       Finalmente, si se coparticipan los fondos que el Consenso Fiscal prevé como compensación por la disminución en la coparticipación que generará en la Provincia las modificaciones allí dispuestas, y por lo que se detraía de la masa coparticipable para financiar a ANSES (cuyo reclamo estaba judicializado), los municipios y comunas recibirían $258 millones y habría margen para bajar hasta un 1,1% la presión fiscal municipal.

       En resumen, la resolución al conflicto por el reparto de fondos entre la Provincia y municipios y comunas puede generar ingresos adicionales por hasta $3.400 millones para el conjunto de municipios y comunas, lo cual representa solo un 2,5% de los ingresos corrientes de la Provincia[1], pero un sustancial 8,4% de los ingresos corrientes del conjunto de municipios[2].

       Esos $3.400 millones que podrían recibir en 2018 los municipios y comunas en el marco de la propuesta planteada, podría traducirse en una disminución de la presión fiscal municipal de hasta el 15%.

Así, un conflicto de larga data por fondos puede constituirse en la oportunidad de bajar la presión fiscal que soportan familias y empresas, con los beneficios que ello implica en términos de competitividad, generación de empleo e incrementos en el nivel de actividad.

 

Introducción

La presión fiscal de la Provincia de Córdoba se ha incrementado en los últimos años hasta alcanzar niveles máximos históricos. De acuerdo a un informe reciente del Observatorio de Finanzas de CIPPES[8] en 2016 la presión fiscal provincial (esto es, la recaudación propia de la Provincia en relación al Producto Geográfico Bruto-PBG) alcanzó el 9,4% del PBG. Esto significa que $9,4 de cada $100 de productos y servicios que se producen en la Provincia ingresan a las arcas provinciales.

El constante incremento y el alto nivel de presión fiscal es un hecho generalizado en el país que se ha verificado en los tres niveles de gobierno. Es por ello que en la actualidad bajar la presión fiscal es prioritario y prueba de ello son los compromisos asumidos por las provincias en el último Consenso Fiscal firmado con el Gobierno Nacional en Noviembre pasado. En dicho documento las provincias firmantes se comprometieron a implementar modificaciones en el impuesto a los Ingresos Brutos, Inmobiliario y a los Sellos tendientes a reducir el peso de estos gravámenes sobre los contribuyentes.

Adicionalmente, a nivel local se abrió nuevamente la discusión por el reparto de fondos entre la Provincia y los municipios y comunas a partir del Consenso Fiscal recientemente firmado, pero se incluye también un viejo reclamo sobre fondos no tributarios que la Provincia cobra junto a impuestos coparticipables pero no se coparticipan.   

Es en este contexto que desde el Observatorio de Finanzas del CIPPES realizamos una propuesta para dar solución al conflicto por el reparto de fondos entre Provincia y municipios y comunas, de forma beneficiosa para el conjunto de la sociedad.

Lo que el trabajo propone es que los fondos en discusión sean coparticipados por la Provincia, no para que engrosar las arcas municipales, sino para ser aplicados en la reducción de la presión fiscal municipal. El concepto es distribuir más para bajar la presión fiscal.

 

El reclamo por fondos coparticipables

En la Provincia de Córdoba la coparticipación de impuestos entre la Provincia y los municipios y comunas se rige por la Ley 8.663, donde se establece qué ingresos provinciales integran la masa coparticipable y cómo ésta se distribuye con los municipios y comunas (a quienes se les asigna el 20% de la masa coparticipable) y como se distribuyen entre los municipios y comunas.

Al igual que lo que sucedió a nivel nacional, el reparto de fondos dentro de la Provincia se complejizó de la mano de la creación de nuevos impuestos y fondos, tanto nacionales como provinciales, algunos de los cuales se reparten en el marco de la ley de coparticipación y otros por fuera, dando lugar a distintas posiciones respecto del monto que debería coparticiparse con los municipios y comunas.

Como consecuencia existen en la actualidad posiciones contrapuestas, basadas en distintas interpretaciones legales, respecto a ciertos fondos que los intendentes reclaman que se coparticipen y la Provincia no considera que deba coparticipar.

Sin ser intención de este trabajo profundizar en aspectos legales, sí se reconoce la existencia de fondos cuya exclusión de la masa coparticipable es discutible y cuya eventual coparticipación podría redundar en beneficios directos para la ciudadanía (economías familiares, PyMEs) y seguramente, de la mano del fortalecimiento del sector privado, en beneficios para los mismos estados (municipales, provincial y nacional).

Estos fondos cuya coparticipación con municipios y comunas está en discusión pueden agruparse en tres:

1- Los fondos no tributarios que se cobran junto a impuestos coparticipables.

2- Los impuestos nacionales que la Provincia recibe con asignación específica.

3- Los fondos de compensación establecidos en el último Consenso Fiscal.

Los fondos no tributarios consisten en aportes obligatorios que comenzaron a cobrarse a los contribuyentes de impuestos que integran la masa coparticipable con municipios y comunas en el año 2008 y desde entonces han crecido de manera sostenida.

Como estos fondos no son coparticipables y en ocasiones el aumento en las contribuciones a estos fondos ha llegado a reemplazar la actualización en el impuesto “base” (sería en el impuesto en sí mismo), es que los intendentes y jefes comunales comenzaron a reclamar por la coparticipación de los mismos.

Los impuestos nacionales son porcentajes del impuesto a las ganancias y del monotributo cuyo reparto con las provincias se establece en sus respectivas leyes, que refieren a la ley nacional de coparticipación 23.548 a la hora de fijar los índices de distribución.

Las provincias reciben estos fondos para financiar determinados gastos (son fondos con asignación específica), pero el texto de la ley no dice expresamente que queden exceptuadas de la coparticipación de los mismos con municipios y comunas, como sí suele explicitarse en algunas ocasiones, y esta situación da lugar a distintas interpretaciones.

Los fondos de compensación hacia las provincias que se establecen en el Consenso Fiscal firmado con el Gobierno Nacional son dos: una compensación que se pagará de forma diaria y automática destinada a compensar a las provincias que resulten económicamente perjudicadas por la derogación del artículo 104 de la ley del Impuesto a las Ganancias y por la asignación del 100% del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios (impuesto al cheque) con destino a financiar a la ANSES[9], y un bono que pagará servicios a cobrar por las provincias (excepto Buenos Aires) durante 11 años, que en cierta forma compensa por las detracciones realizadas a la masa coparticipable que fueran denunciadas por distintas provincias. Como se trata de compensaciones por disminuciones en los valores de la coparticipación federal, que es un ingreso coparticipable, puede considerarse la coparticipación de estos fondos por parte de la Provincia.

Tanto el Presupuesto 2018 para la Provincia de Córdoba como el Consenso Fiscal permiten cuantificar a cuánto ascienden estos fondos cuya coparticipación es discutida, y permiten aproximar cuánto podría reducirse la presión fiscal municipal en función del impacto que tendría la coparticipación de estos fondos en las finanzas municipales.

 

A cuánto ascienden los fondos que podrían coparticiparse

  1. Fondos no tributarios que se cobran junto a impuestos coparticipables

Los fondos no tributarios (que no se coparticipan) que se cobran junto a impuestos coparticipables, se constituyen con aportes que los contribuyentes realizan al pagar el impuesto y tienen un fin específico. Estos fondos comenzaron a cobrarse en el año 2008 cuando se creó el “Fondo de Desarrollo Agropecuario” y fueron creciendo ininterrumpidamente desde entonces. Se cobran en su mayoría con el Impuesto Inmobiliario Rural, aunque algunos se han constituido con aportes del Inmobiliario Urbano y de Ingresos Brutos.

Estos fondos están en el centro del debate por el reparto de fondos entre la Provincia y los municipios y comunas por el hecho de que la recaudación por esta vía se fue incrementando mientras el impuesto “base” que integra la masa coparticipable, específicamente el Inmobiliario Rural, se mantuvo con pocos cambios.

Los fondos que actualmente se cobran junto a impuestos coparticipables son seis:

- Fondo Rural para Infraestructura y Gasoductos (ex Fondo de Desarrollo Rural) (creado en 2008, se cobra junto al Inmobiliario Rural)

- Fondo Mantenimiento de la Red Firme Natural (creado en 2010, se cobra junto al inmobiliario rural)

- Fondo de Consorcios Canaleros (creado en 2011, se cobra junto al inmobiliario rural)

- Fondo para el Financiamiento del Sistema Educativo – Ley 9870 art 109 (ex Fondo para el Desarrollo Integral del Sistema Educativo) (creado en 2011, se cobró inicialmente junto al inmobiliario urbano, actualmente se cobra junto a ingresos brutos)

- Fondo Acuerdo Federal (ex Fondo Infraestructura para Municipios y Comunas) (creado en 2013, se cobra junto al inmobiliario rural)

- Fondo para el Financiamiento de Obras de Infraestructura (creado en 2016, se cobra junto al inmobiliario rural)

Los seis fondos que se cobran junto a impuestos coparticipables tienen previsto recaudar $8.680 millones durante el año 2018. Si, al igual que los impuestos junto a los que se cobran, integraran la masa coparticipable de la Provincia, el conjunto de municipios y comunas recibiría el 20%, es decir $1.736 millones.

Sin embargo parte de estos fondos efectivamente son distribuidos con municipios y comunas, por fuera del régimen de coparticipación provincial, por lo cual es necesario descontar esa cifra para determinar a cuánto ascienden los fondos que la Provincia podría sumar a las arcas municipales en el marco de un acuerdo tendiente a disminuir la presión fiscal.

El “Acuerdo Federal” firmado entre la Provincia y los municipios y comunas en abril de 2016, que luego quedara plasmado en la Ley 10.347 estableció que el Fondo de Infraestructura para Municipios y Comunas, llamado ahora Fondo Acuerdo Federal, y un porcentaje del Fondo para el Financiamiento de Obras de Infraestructura financien los programas presupuestarios “Acuerdo Provincia Municipios” y “Fondo Complementario Acuerdo Federal”, a cuyos presupuestos se suman los fondos que antes eran del Programa de Asistencia Municipal-PAM y otras asignaciones presupuestarias del tesoro provincial.

Los fondos que municipios y comunas reciben a través de estos programas deben financiar obras de infraestructura, y en el caso de programa “Acuerdo Provincia Municipios” los municipios y comunas deben reintegrar el 75%[10], mientas que los fondos del Fondo Complementario Acuerdo Federal son no reintegrables.

El Presupuesto 2018 contempla la asignación efectiva[11] de $497 millones[12] para para financiar estos programas.

Recordando que si los seis fondos no tributarios que se cobran junto a impuestos coparticipables integraran la masa coparticipable los municipios y comunas recibirían $1.736 millones en 2018, la provincia debería sumar $1.239 millones a los $497 que ya asigna a municipios y comunas.

 

  1. Impuestos nacionales que la Provincia recibe con asignación específica

Los impuestos nacionales cuya coparticipación es reclamada por intendentes son:

- Impuesto a las Ganancias – excedente fondo conurbano

- Impuesto a las Ganancias – necesidades básicas insatisfechas

- Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo)

 

El reciente Consenso Fiscal firmado a fines de 2017 derogó el artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, donde surgía el Excedente Fondo Conurbano y la distribución del 4% de la recaudación entre las provincias para financiar obras de infraestructura básica social que se distribuía de acuerdo a un índice de necesidades básicas insatisfechas (fondos denominados Impuesto a las Ganancias - necesidades básicas insatisfechas). Pero en el Consenso se estableció que el importe equivalente al recibido por las provincias en concepto de Excedente Fondo Conurbano y Ganancias-necesidades básicas insatisfechas se destine a obras públicas y programas sociales administrados por las provincias.

Lo que da lugar a pensar en la coparticipación de estos fondos es el hecho que el texto del Consenso no aclara, como sí lo hace más adelante cuando se refiere a la Provincia de Buenos Aires y lo ha hecho en otras leyes, que las provincias queden exceptuadas de coparticipar estos fondos con municipios y comunas.

Los ingresos totales previstos por estos tres ítems en el Presupuesto 2018 totalizan $9.676 millones, por lo tanto si se coparticiparan el conjunto de municipios y comunas recibirían $1.935 millones. 

 

  1. Fondos de compensación establecidos en el Consenso Fiscal

El mencionado artículo 104 de la Ley de Ganancias que derogó el Consenso Fiscal, establecía que el 36% de lo recaudado tenía asignación específica por tanto no integraba la masa coparticipable (los ítem tratados anteriormente suman el 14%, el 20% se destinaba a ANSES y el restante 2% al fondo para Aportes del Tesoro Nacional). Esto quiere decir, que como consecuencia del Consenso Fiscal las provincias incrementaron lo que reciben de coparticipación por el aumento de la masa coparticipable.

Sin embargo, como de ese 36% que antes no formaba parte de la masa coparticipable el 14% volvía a las provincias (a través del Excedente Fondo Conurbano y de los fondos distribuidos de acuerdo al índice de necesidades básicas insatisfechas, el aumento que implica la derogación del artículo 104 es menor.

A su vez, el mismo Consenso establece que el 30% del impuesto al cheque, que antes integraba la masa coparticipable, ahora se destine a financiar a la ANSES, lo cual disminuye la masa coparticipable.

Previendo que para algunas provincias el efecto neto de estas modificaciones pueda tener un efecto negativo sobre la coparticipación que reciben, como es el caso de la Provincia de Córdoba, el Consenso Fiscal estableció una compensación (que al igual que la coparticipación se distribuirá de forma diaria y automática) igual al monto que las provincias perderían por causa de las modificaciones mencionadas.

Según cálculos propios, la compensación que correspondería a la Provincia de Córdoba ascendería a $773 millones, y puesto que se trata de una compensación por disminución en la coparticipación federal, que es un ingreso coparticipable, a los municipios y comunas se les podría asignar el 20%, es decir $155 millones. 

El Consenso Fiscal establece también como compensación la emisión de un bono a favor de las provincias que generará servicios por $5.000 millones en 2018 y posteriormente, y por 10 años más, de 12.000 millones, que se distribuirán entre las provincias, excepto Buenos Aires, según los índices de la coparticipación federal.

Según cálculos propios, a la Provincia de Córdoba le corresponderían $518 millones en el año 2018, y por tanto al conjunto de municipios y comunas $104 millones si se coparticipara.

En total, si se coparticiparan las compensaciones dispuestas en el Consenso Fiscal, el conjunto de municipios y comunas recibiría $258 millones.

El siguiente cuadro resume los cálculos anteriores[13]

 

Cuadro N°1: Cálculo de fondos que municipios y comunas recibirían si se coparticiparan los fondos en discusión – Datos del Presupuesto 2018 en millones de pesos

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Fuente: elaboración propia en base a Presupuesto de la Provincia de Córdoba año 2018. 

En resumen, en el marco de la nueva distribución de fondos que se acordó en el Consenso Fiscal entre el Gobierno Nacional y las provincias, se abre la posibilidad de discutir en la Provincia de Córdoba la coparticipación de cerca de $20.000 millones, lo cual se traduciría en $3.400 millones más de lo proyectado en el Presupuesto 2018 para municipios y comunas.

De esta forma puede ser factible una reducción en la presión fiscal municipal que refuerce el proceso ya iniciado a nivel provincial y nacional. 

 

La presión fiscal municipal

En la última década la recaudación del conjunto de municipios de la Provincia de Córdoba se fue incrementando siguiendo la tendencia provincial. La presión fiscal medida en términos del PBG pasó de representar alrededor del 2% del PBG entre 2006 y 2008 a representar al 4,1% del PBG en 2015 y 3,8% estimado en 2016 (Gráfico 1).

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Según la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, en 2016 el conjunto de municipios de Córdoba recaudó, por ingresos tributarios de origen municipal e ingresos no tributarios, $15.833 millones.

Las cifras que hoy se discuten respecto a la coparticipación provincial ($3.400 millones según los cálculos anteriores), son entonces significativas para las finanzas municipales.

Si se expresan en términos de 2016[14] las cifras calculadas anteriormente, se tiene que si se coparticiparan los fondos no tributarios que se cobran junto a impuestos coparticipables, los municipios y comunas recibirían el equivalente a $863 millones del año 2016, lo cual hubiera reducido la presión fiscal 2016 en un 5,5% (los municipios podrían haber recaudado $14.970 millones en lugar de $15.833).

Si adicionalmente se coparticiparan los impuestos nacionales considerados en la propuesta, la reducción en la presión fiscal provincial podría llegar al 14%, dado que los $3.174 millones adicionales que implican en el Presupuesto 2018 la coparticipación de los fondos no tributarios y los impuestos nacionales, en precios de 2016, hubieran posibilitado reducir la recaudación del conjunto de municipios y comunas de $15.833 millones a $13.622 millones.

Finalmente, si también se coparticipara la compensación prevista en el Consenso Fiscal, la reducción posible en la presión fiscal municipal alcanzaría el 15,1% (el total que se propone asignar a municipios y comunas en 2018, $3.432 millones, expresados en precios de 2016 equivalen a $2,391 millones, lo cual podría haber reducido a $13.442 millones la recaudación municipal en lugar de los 15.833 millones recaudados dicho año).   

En conclusión, la discusión sobre los fondos a coparticipar entre la Provincia y sus municipios y comunas que se reabrió a partir del reciente Consenso Fiscal acordado con la Nación, podría solucionarse a favor del conjunto de la sociedad cordobesa por cuento puede redundar en la disminución de entre un 5,5% y un 15,1% en la presión fiscal municipal.

Tal reducción sin duda será percibida tanto por las familias cordobesas como por las pymes, principales generadoras de empleo e importante motor de la economía provincial.

 

Se puede leer y bajar el informe completo con graficos y anexo aquí

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[1] En un informe reciente del Observatorio de Finanzas de CIPPES se estimó que la presión fiscal de la Provincia de Córdoba en el año 2016 alcanzó el 9,4% del Producto Bruto Geográfico-PBG, un nuevo valor máximo histórico. Ver informe en http://www.cippes.org/finanzas-publicas.php?pub=393

[2] El cálculo puede consultarse en el Anexo I.

[3] Se trata de los fondos del Excedente Fondo Conurbano y Ganancias – Necesidades Básicas insatisfechas (incisos b y d del derogado artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias) que ahora la Provincia recibirá a través de la coparticipación federal pero deberá administrar para financiar obras públicas y programas sociales. Además se consideran los ingresos por el monotributo, cuya ley tampoco explicita el hecho que la provincia quede excluida de coparticipar con municipios y comunas.

[4] El 20% de lo que prevé recaudar la provincia por esta vía asciende a $1.736 millones, pero en el presupuesto 2018 ya se prevé la asignación de $497 millones a municipios y comunas.

[5] La estimación se hizo expresando los $1.239 millones en precios de 2016 permitir la comparación con los datos de recaudación municipal disponibles ($15.833 millones según la DNCFP).

[6] Los $3.400 millones expresados en términos de 2016 representan el 2,5% de los ingresos corrientes provinciales de dicho año ($95.620 millones).

[7] Los $3.400 millones expresados en términos de 2016 representan el 8,4% de los ingresos corrientes del conjunto de municipios, que según la DNCFP en 2016 fue de $28.558 millones.

[9] Antes el 30% de lo recaudado por este impuesto ingresaba a la masa coparticipable

[10] Excepto si se utilizara para la adquisición de cámaras de seguridad en cuyo caso los montos son no reintegrables.

[11] Donde el monto del Programa Acuerdo Provincia Municipios está neto de lo que municipios y comunas deben reintegrar durante 2018.

[12] El cálculo puede consultarse en el Anexo I.

[13] Se puede consultar el Anexo I para mayores detalles sobre el cálculo.

[14] Considerando una inflación anual para 2017 de 24,8% según INDEC y para 2018 del 15% según las metas recientemente anunciadas.

 
 
 
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