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Centro de Investigaciones Participativas
en Políticas Económicas y Sociales
 

FINANZAS PUBLICAS
 
¿LA CLAVE DE LA PRESIÓN FISCAL EN MÁXIMOS HISTÓRICOS?
 

Resumen Ejecutivo

 

       Este informe desarrolla un profundo análisis de la política de contratación de empleados públicos en el Gobierno de la Provincia de Córdoba en el periodo 1987-2016. Para ello se utilizó datos oficiales y públicos provistos por el Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal del Ministerio de Economía de la Nación.

       La perspectiva de este informe no promueve la idea de un “Estado Mínimo”, como se pregonaba en la década del 90; si la de un estado activo, moderno, transparente, eficiente y cercano al ciudadano.

        La cantidad de empleados públicos que debiera existir se relaciona directamente con la calidad y el número de los servicios que la sociedad desea que preste el estado. En este sentido si tenemos un estado que llega con buenos servicios a los ciudadanos, y estos lo perciben así, la cantidad de trabajadores dedicados a esta tarea pasa a ser un dato de segundo orden. El problema se presenta cuando hay una distancia muy grande entre lo que se invierte y lo que finalmente llega a la gente. En este sentido, para poder cumplir con sus objetivos últimos, el estado debe ser eficiente, lo cual incluye la eficiencia de su personal, y las decisiones de política fiscal, incluyendo la política de contratación de empleados públicos, deben ser sustentables fiscalmente en el tiempo.

       En el año 1987, la Provincia de Córdoba tenía 72.722 empleados públicos. Hasta el año 1999, dicha cantidad osciló en torno a los 79.000 empleados, y en diciembre de 1999 había 72.528 empleados públicos[1].

       Desde entonces, el número de empleados públicos se incrementó todos los años (a excepción del año 2001[2]) hasta alcanzar, en Septiembre de 2016, la cifra de 128.575, es decir 56.047 empelados más que en 1999. Se trata de un incremento de la planta de personal de la Provincia del 77,3% en los últimos 17 años, que equivale a un crecimiento promedio del 3,4% anual.

       Si se considera el gasto en personal[3], desde el año 2006 (primer dato disponible) hasta el año 2016, éste se incrementó de $26.336 millones en 2006 (a precios de 2016) a $41.181 millones en 2016. Un incremento del 83% real (sin considerar la inflación) en diez años, lo que equivale a un incremento promedio anual del 6,2% real.

       Si se analiza el gasto en personal como porcentaje del Producto Bruto Geográfico Provincial-PBG se obtiene otra medida del gasto real en personal (sin efecto inflacionario). En el año 2006 el gasto en personal representó el 5,7% del PBG y en 2016 alcanzó el 11,5%. Es decir, en 10 años se duplicó el gasto en personal en relación al PBG.

       Dado que la actual gestión de Unión por Córdoba comenzó a mediados de 1999, los 56.047 empleados contratados en los últimos 17 años se adjudica a dicha gestión. Además, si tenemos en cuenta que en el mismo periodo hubo alrededor de 20.000 jubilaciones anticipadas de la administración provincial, Unión por Córdoba habría contratado a más de 76.000 empleados públicos en los últimos 17 años de gestión. Para tener una magnitud de lo que representa, la cantidad de empleados nombrados, es similar a la población de la ciudad de Villa María (77.119), es superior a la de San Francisco (61.368) y también a la de Villa Carlos Paz (56.454).

       Esta exagerada e insostenible política de contratación de personal de los últimos años, ha sido la principal responsable del incremento de la presión fiscal provincial de los últimos años, especialmente a partir de 2009, como fuera detalladamente analizado en un informe anterior del CIPPES[4].

       Si se analiza cuál fue el gobernador que más empleados públicos contrató, en promedio anual, en los últimos 29 años, y sin considerar el efecto de las jubilaciones anticipadas por no contar con información oficial exacta, tenemos que la lista la encabeza Juan Schiaretti, quien durante su primer mandato contrató en promedio 4.309 empleados por año, seguido por José Manuel De la Sota (la planta de personal creció a un promedio de 4.097 empleados por año durante su primer mandato) y en tercer lugar Eduardo Cesar Angeloz (la planta de personal creció en promedio a razón de 1.981 empleados por año durante su segundo mandato). Ramón Bautista Mestre fue el único gobernador en cuyo mandato cayó la cantidad de empleados públicos.

       Al analizar la contratación de empleados por escalafón, información disponible desde el año 2006, se observa que el escalafón donde se contrató mayor cantidad de empleados fue el escalafón Docente (aumentó en 16.675 empleados entre 2006 y 2016), seguido del escalafón Seguridad (7.822 empleados), Salud (3.864 empleados) y Justicia (2.763 empleados). Son justamente estos sectores donde hoy se concentran la mayor cantidad de reclamos de insatisfacción de la sociedad.

     Estos datos de contratación de personal por escalafón, si bien hacen mención al escalafón docente y escalafón salud, no permiten establecer las características y actividades concretas que realiza el personal contratado. Es decir, un aumento del personal del escalafón salud o del escalafón docente no significa necesariamente que haya aumentado la contratación de médicos, enfermeros y­/o docentes que estén frente al aula. Además, los datos no permiten concluir si las contrataciones implican que aumentó la disponibilidad de personal para brindar servicios públicos o si solo cubren suplencias, sin aumentar la disponibilidad de personal. También hay que mencionar que estos datos no permiten conocer si el personal incorporado fue dotado de los insumos necesarios para poder ser eficientes en sus trabajos y brindar más y mejores servicios públicos. Aclarar estos aspectos, ayudaría a la evaluación de la conveniencia y resultados, en términos de la cantidad y calidad de los servicios públicos, del aumento de los empleados públicos.

 

POLÍTICA  DE CONTRATACIÓN DE EMPLEADOS PUBLICOS DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE CORDOBA: 1987-2016

¿LA CLAVE DE LA PRESIÓN FISCAL EN MÁXIMOS HISTÓRICOS?

 

 1.       Introducción

Desde hace al menos cuatro décadas, en Argentina se discute en ámbitos académicos, políticos, medios de comunicación y en la sociedad en general sobre el nivel de gasto público que debería ser “adecuado”. 

Particularmente en el caso de los gobiernos provinciales, el nivel de gasto corriente está fuertemente relacionado a la política de planta de personal que se decida llevar a cabo, además de las características demográficas, sociales y económicas que cada provincia tenga.[5]

Adicionalmente a las necesidades reales[6] de provisión de bienes y servicios públicos que una sociedad experimente, hay que sumar el componente político y/o burocrático que también determina el nivel de gasto de las provincias, si bien este componente es el que necesariamente aleja el gasto efectivamente realizado del que es “adecuado[7]”.

Dadas las fuertes y recurrentes crisis fiscales no solo a nivel provincial sino nacional, que nuestro país ha enfrentado en el pasado, es que se instrumentó en el año 2005 el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal[8].

Dicho régimen, cuyo objetivo primordial era el de mejorar la transparencia en la exposición a la ciudadanía de las cuentas públicas e implementar reglas de comportamiento fiscal, pretendía  evitar en particular, la conducta pro-cíclica que ha desestabilizado anteriormente el equilibrio macroeconómico nacional con los ya consabidos resultados de sobreendeudamiento e instrumentación de cuasi-monedas, acompañados de fuertes procesos inflacionarios y/o endeudamiento público que resultaron finalmente en el incremento de las tasas de pobreza.

El principal diagnóstico de este tipo de dinámica de funcionamiento de las finanzas públicas provinciales fue el siguiente:

En las fases expansivas en que la economía nacional crece, crece la recaudación más que la actividad económica[9], y los gobernadores expanden sus gastos corrientes, principalmente de personal (en muchos casos de manera clientelar) fijándolo en un nivel rígido más alto, impidiendo la posibilidad de generar cualquier tipo de superávit[10].

Años más tarde, la economía ingresa en una fase recesiva, la recaudación cae más que la actividad económica[11], los gastos de personal son rígidos a la baja y por ende se acude al endeudamiento, se aumenta la presión fiscal (en el peor momento), se reduce la inversión en infraestructura (en el peor momento) y se recortan otros incisos del gasto corriente (en el peor momento).

Como resultado de esta dinámica, es común leer en los titulares de los diarios: “No hay insumos en hospitales”…”No hay vacunas en dispensarios”… “La ruta provincial número x está intransitable”… “No hay tomógrafos en los hospitales o son escasos”…“los chicos tienen clases en aulas container”, etc.

La idea central de la Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917 fue la de eliminar esta dinámica, con resultados relativamente pobres. Once años después de su sanción existe una modesta mejora en la trasparencia, siguen persistiendo los comportamientos pro cíclicos y burocráticos del gasto público, continúan los déficits y la relativa mala calidad de los servicios y obras públicas, con un moderado aumento del endeudamiento, un gran incremento de la presión fiscal, sin acumulación de superávits de los años donde la economía crecía, etc.

Una de las reglas fiscales que instrumentó dicho régimen, estableció que el gasto público primario[12] provincial (neto de gastos aplicados a infraestructura básica y de los que están financiados por organismos internacionales) no podía crecer a una velocidad mayor que el Producto Bruto Interno.

La principal partida de gasto que compone el gasto público primario y que al ser inflexible a la baja genera la dinámica descripta anteriormente, es el gasto en personal. Por eso el objetivo de este informe es el de analizar para la Provincia de Córdoba el gasto de personal, y la política de contratación de empleados públicos utilizando los datos oficiales y públicos disponibles para los años 1987 a 2016 provistos por el Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal del MECON.

 

2.      Planta de personal del Sector Público Provincial (1987-2016)

En el Gráfico Nº 1 se expone la evolución de la planta de personal del Sector Público Provincial[13]desde el año 1987[14], primer dato disponible, hasta el año 2016 (al mes de septiembre, último dato disponible[15]).

En dicho gráfico se pueden distinguir dos etapas: la primera, entre 1987 y 1999, en la cual el número de empleados públicos provinciales osciló, durante esos 11 años, en torno a los 79 mil empleados, y una segunda etapa desde el año 2000 a la actualidad, donde la planta de personal se incrementó continuamente[16].

En el año 1999 la cantidad de empleados públicos provinciales ascendía a 72.528 empleados. Desde el año 2000 el número se incrementó hasta alcanzar los 128.575 mil empleados, es decir la planta de personal se incrementó en un 77,3% en 17 años (a una tasa promedio anual del 3,4%).

Es llamativo el  fuerte crecimiento de la planta de personal en el año 2001, el cual llega al 25,2% mientras que en el año 2002 cae en más de 9%, lo cual sugiere una estrategia de traslado de gasto al gobierno nacional vía regímenes anticipados de jubilación, ya que existía un compromiso[17] por parte del Estado Nacional de financiar los déficits de las cajas de jubilación no transferidas.

Dado que se estima que los retiros anticipados alcanzaron a alrededor de 20 mil empleados, en el período 2000-2016 se estima que se contrataron más de 70 mil nuevos empleados (54.047 en que creció la planta de personal más 20 mil que reemplazaron a quienes se jubilaron de forma anticipada)

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A continuación se analiza la evolución de la planta de personal en función de los ciclos económicos que operaban como contexto (lo cual permitirá observar si el gasto en personal manifestó la dinámica que se mencionó anteriormente respecto de la expansión en épocas de crecimiento económico) y luego en función del gobernador que se encontraba en funciones.

 

2.1.   Contexto Macroeconómico

En los últimos 29 años la economía argentina experimentó cinco recesiones de diversa intensidad, la última de las cuales está vigente, aunque hay expectativas de recuperación de la actividad económica durante 2017.

La primera recesión del período analizado fue en los años 1987-1990, la segunda en 1995, la tercera y más profunda 1998-2002 y la cuarta, de menor intensidad tuvo lugar en el año 2009. Por último, hacia el segundo trimestre de 2014 la economía volvía a entrar en recesión, situación que se revirtió en 2015, pero en 2016 el PBI cayó nuevamente un -2,2%en términos reales (sin considerar la inflación).

Entonces, mientras la planta de personal de la provincia oscilaba en torno a 79 mil empleados entre 1987 y 1999, la economía argentina transitó dos recesiones (en el Gráfico N°1, en color negro se indican los años recesivos), terminando este período en los comienzos de la recesión que comenzó en el año 1998 y se extendió hasta 2003. A lo largo de este periodo la tasa de crecimiento promedio anual fue del 2,6%, con una fuerte volatilidad de la actividad y una tasa promedio de crecimiento de la planta de personal de -0,02%, es decir, prácticamente nula.

Durante la primera recesión de este período (1987-1990), mientras la economía se contraía la planta de personal creció a una tasa promedio anual del 5%. Posteriormente, con la economía nuevamente creciendo, la planta de personal creció al 0,4% promedio anual (entre 1990 y 1994).

En el año 1995, al contrario de lo que sucedió con la planta de personal durante la recesión anterior, la cantidad de empleados se contrajo en un 2,3%. Finalmente, luego del primer año de la recesión que se extendió entre 1998 y 2002 la planta de personal también se redujo hasta alcanzar los 72.528 empleados públicos.

En el año 2000 comienza la segunda etapa en la evolución de la planta de personal marcada por un continuo aumento de la misma. Mientras que la planta de personal creció en el período 2000-2016 a un promedio de 3,4% promedio anual desde 1999 hasta 2016, en el mismo período la economía nacional lo hizo a un promedio anual de 2,2%.

Entre el año 2000 y el 2002, la planta de personal se incrementó un 6%[18]promedio por año a pesar de que la economía se contrajo fuertemente a un promedio del 5,5% anual.

Entre los años 2003 a 2011, cuando la economía creció a un promedio anual de 6,3%, la planta de personal creció a un promedio de 3,6%, mostrando el comportamiento pro-cíclico que la Ley de Responsabilidad Fiscal intentó limitar.

En año 2012 comenzó un período de estancamiento de la economía, que decreció a un ritmo del -0,2% promedio anual entre los años 2012-2016 (sin embargo en el período hubieron dos años de crecimiento: 2013 y 2015). Durante este período la planta de empleados públicos creció al 1,7% promedio anual.

Desde el año 2000 la cantidad de empleados públicos provinciales no ha parado de crecer, independientemente de si la economía se encontró en un ciclo de crecimiento o recesión.

 

2.2.   Descripción por Gestión de Gobierno

Si el análisis se hace ahora por gestión de gobierno se puede observar gran heterogeneidad en los comportamientos frente a la política de planta de personal, si bien es importante recalcar que los contextos socioeconómicos no han sido los mismos y por ende no se pueden realizar afirmaciones taxativas. De todos modos, se pretende obtener algunas características distintivas básicas de cada gestión.

En el Gráfico Nº2 se expone los aumentos o disminuciones de la planta de personal discriminado por período de gobierno.

 

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Durante el segundo y tercer mandato de la gestión de Angeloz (1987-1995[19]), se registró un incremento en la planta de empleados públicos provinciales de 10.566 empleados, es decir, la planta se incrementó a un promedio anual (línea naranja medida en el eje derecho) de 1.321 empleados.

En términos de tasas de crecimiento, la planta de personal durante el segundo y tercer mandato de Angeloz se incrementó un 2,3% promedio anual mientras que la economía creció a un promedio de 2,8%, observando una conducta pro-cíclica[20].

En el año 1995 asumió Mestre a cargo de la Gobernación, el cual redujo la planta de personal, en los cuatro años que duró su mandato, en 10.760 agentes públicos, a razón de 2.690 trabajadores públicos en promedio por año. En términos porcentuales, la planta de personal cayó a un promedio del 3,2% anual, mientras la economía argentina crecía a un promedio del 2,3% anual, mostrando un comportamiento contra-cíclico.

A mediados del año 1999 el Gobernador De La Sota inició su primera gestión de gobierno, la cual se extendió hasta finales del año 2007. En dicho período la planta de personal del Sector Público de la Provincia de Córdoba creció en 28.495 empleados, a un promedio de cuatro mil agentes durante el primer mandato y de 3 mil agentes durante el segundo mandato.

En términos porcentuales, en este período la planta de empleados públicos provinciales creció a un ritmo del 4,6% mientras que la tasa promedio de crecimiento anual de la economía fue de 3,5%, lo cual también indica un fuerte comportamiento pro-cíclico en la contratación de personal en el Sector Público. 

En diciembre de 2007 comenzó el primer mandato del Gobernador Schiaretti, que se extendió hasta diciembre de 2011. Este fue el mandato donde la planta de personal tuvo su mayor crecimiento del período analizado: se incrementó en 17.237 trabajadores a un promedio de 4.309 personas por año. En términos porcentuales, el personal del Sector Público Provincial creció a un promedio del 4% anual  mientras que la economía para el mismo período lo hizo a un 6,4%. Se trata también de una conducta pro-cíclica.

Durante la tercera gestión del Gobernador De La Sota que se inició en diciembre de 2011, la planta de empleados públicos se incrementó en 10.233 empleados, a razón de 2.558 promedio por año, por debajo de los niveles anteriores de su gestión, probablemente condicionado por el fuerte incremento de planta efectuado por su propio régimen y el del Gobernador Schiaretti, ya que en estos últimos 4 años se ha requerido hacer fuertes recortes en algunas áreas de gobierno como así también efectuar un gran incremento de la presión fiscal para poder mantener relativamente equilibradas las cuentas públicas o que los déficits obtenidos no sean mayores.

Finalmente, durante el primer año de la gestión actual del Gobernados Scharetti, que inició en diciembre de 2015, el crecimiento de la planta de personal es el más bajo desde el año 2000: la planta de personal habría crecido hasta septiembre de 2016 (último dato disponible) en 82 empleados respecto de 2015. Un fuerte cambio en la conducta de los últimos 17 años de gestión de los gobernadores de Unión por Córdoba, que releja el agotamiento en la capacidad de las finanzas provinciales de sostener continuos aumentos en la cantidad de empleados públicos.

 

Del gráfico nº 2 se infieren varios rasgos relevantes:

  1. El gobernador Schiaretti, en su primer mandato (2007-2011) fue el mayor impulsor del empleo público de los últimos 29 años.
  2. Salvo la gestión del gobernador Mestre, el resto de las gestiones muestra un manejo pro-cíclico de la política de personal.
  3. Los gobiernos radicales (desde el año 1987) no incrementaron la planta de personal, mientras que la tasa de crecimiento de la economía fue de un 2,6% anual. En este caso hay que aclarar que existe una diferencia significativa entre el gobierno de Angeloz y el de Mestre, siendo el segundo fuertemente restrictivo en este tipo de gasto. Por el contrario, los gobiernos de Unión por Córdoba incrementaron la planta de personal a un promedio del 3,4% anual en un contexto de un crecimiento promedio anual de la economía de 2,2%. Con un marcado comportamiento pro-cíclico, particularmente en la gestión del Gobernador Schiaretti.

 

3.      La historia reciente (2006-2016)

A partir de la información publicada por el gobierno provincial, exigido por la Ley de Responsabilidad Fiscal nº 25.917[21], se puede acceder a información detallada sobre el gasto en personal y el número de la planta de personal entre los años 2006 y 2016, lo que permite conocer con mayor detalle en qué escalafones se incorporó más personal y comprender las implicancias en las finanzas públicas de la política de contratación de personal de los últimos 10 años.

 

3.1.   Desagregación de la planta de personal por escalafones en el periodo 2006-2016

La información disponible desde 2006 permite analizar cómo se divide y evolucionó el nivel de personal del Sector Público no Financiero Provincial por escalafones para el periodo 2006-2016. En este sentido se clasifica a la planta en ocho escalafones: Docente, Autoridades Superiores, Legislativo, General, Vial, Salud, Seguridad y Justicia.

El escalafón que cuenta con mayor número de empleados es el Docente, que en el año 2016 representó casi la mitad de la planta de personal (47%). Luego el escalafón Seguridad y General representan entre el 15% y el 20% (representaron, en 2016, el 18% y 15% respectivamente).

En la tabla nº1 se expone el número de empleados de cada uno de los escalafones expuestos para el año 2006 y 2016.

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En la tabla N°1 también se muestra el incremento porcentual de la planta ocupada por escalafón entre 2006 y 2016. El escalafón de mayor expansión fue Autoridades Superiores, pasando de 106 funcionarios en 2006 a 181 en 2016, es decir, 75 empleados más, lo que significa un crecimiento del 70,8%.                      

En segundo lugar, y en ese orden, los escalafones de mayor crecimiento en los últimos 10 años fueron: Justicia (54,3%), Seguridad (49,3%), Vial (47,1%) y Salud (46,8%).

Luego, el escalafón Docente muestra una expansión porcentual de la planta del 38,2% (similar al promedio de crecimiento de la planta de personal total) y finalmente el escalafón Legislativo, General y “Resto” crecieron por debajo del crecimiento general de la planta.

Algo a destacar sobre esta información es la diferencia en el crecimiento de Autoridades Superiores, Justicia y Seguridad en comparación con el escalafón Docente, lo cual da indicios de cuáles han sido las prioridades de los últimos gobiernos.

Si en cambio relevamos cuales son los escalafones que han mostrado mayor cantidad de incorporaciones por gestión de gobierno de los últimos 10 años, obtenemos los resultados que se muestran en el Gráfico N° 3 a continuación. 

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El período considerado (para el cual hay información) es de 10 años, 5 de gestión de De la Sota y 5 de gestión de Schiaretti.

Del gráfico se desprende que Schiaretti expandió en mayor medida las contrataciones en el escalafón Seguridad. El escalafón se incrementó en 6.300 empleados durante los años de su gestión, un incremento muy cercano al del escalafón Docente (siendo un escalafón con significativamente menos participación en el total de empleados públicos que el docente), mientras De la Sota contrató comparativamente más empleados en el escalafón Docente.

 

3.2.   El impacto de la política de contratación de personal en las finanzas públicas

El crecimiento en la planta de personal que se registró en los últimos años se tradujo en un crecimiento del gasto en personal en términos reales (es decir, descontado el efecto de la inflación). El Gráfico 4 muestra la evolución del gasto en personal real[22] para el período analizado (2006-2016). 

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El gasto en personal se incrementó de $26.336 en 2006 (a precios de 2016) a $41.181 millones en 2016. Un incremento del 83% real (sin considerar la inflación) en diez años, que equivale a un incremento promedio anual del 6,2% real.

Sin embargo el Producto Bruto Geográfico Provincial-PBG creció en ese período (2006-2016) a una tasa promedio anual del 4,2% real (sin considerar la inflación).

Si se expresa el gasto en personal como porcentaje del PBG (Gráfico 5), se observa que el gasto en personal pasó de representar valores cercanos al 6% del PBG a representar cerca del 12% del PBG, es decir se duplicó el gasto en personal en términos del PBG.

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En el Gráfico 6 muestra el gasto en personal como porcentaje del gasto corriente primario (es decir el gasto corriente excluido el pago de intereses de la deuda). Se observa un incremento de la participación del gasto en personal como porcentaje del gasto corriente primario, que aumentó del 39,47% el año 2006 a 44,74% en el año 2016. Este último valor se encuentra levemente por debajo de los 45,1% que representó el gasto en personal en relación al gasto corriente primario en 2015, cuando este indicador alcanzó el máximo valor desde 2006.

La evolución de este indicador refleja cómo el gasto en personal ha ido creciendo en relación al gasto corriente primario, en detrimento de otros incisos como servicios no personales, bienes de consumo y transferencias corrientes (que también conforman el gasto corriente primario), así como también como el último año disminuyó, en concordancia con la disminución en el ritmo de contratación de personal.

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Cabe destacar que siempre que se aumente la cantidad de personal es necesario incrementar también otros ítems de gasto (por ejemplo insumos) para que el aumento de personal se traduzca en más prestaciones de servicios, de lo contrario el impacto sobre los servicios brindados es limitada.

El Gráfico Nº 7 muestra el crecimiento del gasto de personal por habitante (per cápita) a precios constantes de 2006 (es decir, sin considerar la inflación)y la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno por habitante también a precios constantes de 2006.El objetivo de analizar este gráfico es inferir el grado de responsabilidad fiscal en el rubro de gastos de personal. Esto ya que el gasto corriente está compuesto por gastos de personal y que el espíritu de la Ley de Responsabilidad Fiscal pretendía restringir principalmente el crecimiento del gasto corriente a no más que el crecimiento del PBI. Asegurando de esa manera resultados corrientes positivos que posibiliten acumular fondos anti cíclicos, e impedir la posibilidad de que una provincia se endeude para financiar gastos corrientes, trasladando la carga de la deuda a las generaciones futuras de un gasto que beneficia a las generaciones actuales.

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De los 10 años en análisis, sólo en dos (2010 y 2016) la tasa de crecimiento del gasto de personal por habitante fue menor a la tasa de crecimiento del PBI por habitante. Esto sugiere las falencias de La Ley de Responsabilidad Fiscal[23] en inducir conductas anti-cíclicas que permitan afrontar los momentos donde la actividad económica es recesiva sin que los gobernadores se vean inclinados a tomar deuda y/o incrementar la presión fiscal, como es el caso de Córdoba en los últimos 4 años.

La exagerada e insostenible política de contratación de personal de los últimos años, a la luz de los efectos que ha tenido sobre la evolución del gasto en personal, ha sido la principal responsable del incremento de la presión fiscal provincial de los últimos años, especialmente a partir de 2009, como fuera detalladamente analizado en un informe anterior del CIPPES[24].

 

3.3.   Análisis de escenarios alternativos de la política salarial

A la luz de los datos recabados, se observa que los sucesivos gobiernos provinciales se han caracterizado por conductas de contratación de personal en permanente aumento, a excepción de la gestión de Mestre, y gastos de personal pro cíclicos, lo cual sugiere una fuerte conducta burocrática de asignación del gasto de personal.

A continuación se exponen diversos escenarios de la evolución del gasto de personal con respecto al gasto efectivamente realizado en este inciso del gasto corriente en los últimos 10 años.

En el Gráfico Nº 7se exponen tres tendencias del gasto de personal a precios constantes del año de 2016: las barras color rojo indican el gasto de personal efectivamente realizado; en amarillo se muestra la trayectoria de gasto en personal si éste hubiera crecido a la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno Per Cápita (escenario 1) y en barras color violeta se muestra el escenario 2, si el gasto en personal hubiera crecido a la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno. 

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En el año 2016 la Provincia gastó $48.181 millones en personal. Si el gasto de personal hubiera crecido a la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno per cápita, lo cual es un supuesto exigente, en 2016 el gasto en personal hubiera ascendido a los $29.026 millones. Si en cambio hubiera crecido a la tasa del PBI, se habría gastado en personal, en el año 2016,$32.529 millones.

De esta última cifra se desprende que, de haber mediado una política en línea con la naturaleza que inspiró la Ley de Responsabilidad Fiscal, el Estado provincial contaría, sólo en el año 2016 con $15.652 millones de pesos más para destinar a otras áreas y/o no elevar la presión tributaria a los niveles record en que se encuentra actualmente. Si se considera el período completo, el superávit acumulado a 2016 sería $100.753 millones (a precios de 2016).

Si la norma de comparación fuera un poco más estricta, pero no menos razonable[25], con el gasto de personal creciendo al ritmo del Producto Bruto Interno per cápita, en el año 2016 se habría acumulado un superávit de $19.155 millones, y el acumulado de los últimos 10 años hubiera ascendido a $120.563 millones de 2016.

Para dimensionar la magnitud de estas cifras, se pueden comparar los superávit acumulados en cada escenario planteado con el total de ingresos de la Administración General en el año 2016, que ascendió a $97.849 millones. Los superávit que se hubieran acumulado bajo el escenario 1 o 2 serían un 2,9% o 23% superiores al total de ingresos de la Administración Pública en 2016.

Lo anterior indica los grados de libertad que poseería la política fiscal provincial si se hubiera ejecutado una política de recursos humanos responsable, haciendo caer, en términos relativos la importancia de la disputa con el Gobierno Nacional, dando a su vez una medida de la conducta burocrática del gobierno provincial.

Cabe aclarar que este artículo no pretende promover la idea de un “Estado Mínimo”, como se proclamaba en los discursos políticos de inicios de la década del 90, pero sí pretende dejar claro que más gasto no necesariamente se traduce en más desarrollo de una provincia ni de un país, ni en mejores índices de calidad de prestación de servicios públicos. En este sentido, para poder cumplir con sus objetivos últimos, el estado debe ser eficiente, lo cual incluye la eficiencia de su personal, y las decisiones de política fiscal, incluyendo la política de contratación de empleados públicos, que deben ser sustentables fiscalmente en el tiempo.

Puntualmente, es importante determinar si la contratación de más empleados, por ejemplo en los escalafones Docente o Salud, se tradujo en una mejora en la prestación de los servicios educativos o de salud pública.

Para ello es importante, primero, conocer si detrás del incremento en los escalafones Docente o Salud hay efectivamente un incremento en el número de prestadores directos del servicio (es decir, si no se incorporaron, bajo esos escalafones, personal administrativo o que cumpla otras funciones no vinculadas directamente con la prestación del servicio). En segundo lugar, se debe analizar si el personal incorporado se suma al total de prestadores de servicios o cubren suplencias. Por último, hay que tener en cuenta que aumentar el personal exige incrementar otros gastos complementarios para la prestación de los servicios (insumos), que también deben poder afrontarse, de lo contrario mayor cantidad de personal difícilmente redundará en más y mejores servicios públicos.

Es por ello que los ciudadanos deben exigir mayores niveles de transparencia particularmente en el establecimiento de metas concretas de política y de las relaciones físicas[26] de insumos y productos que obtienen los gobernantes de turno.

 

 

Comentarios Finales

       En función de la disponibilidad de datos de planta de personal (desde el año 1987), se observa que todos los gobiernos han expandido la planta de personal, salvo en la gestión del gobernador Mestre.

       Llama la atención la fuerte expansión de la planta de personal en la primera gestión del Gobierno de De La Sota a pesar de que el contexto económico era el de una de las más fuertes recesiones de la historia argentina. El total del período 2000-2016 la planta de ocupados en el Sector Público no Financiero se incrementó en un 77,3%.

       Para el período 2006-2016, el gasto en personal como porcentaje del PBG se duplicó (pasó de 5,7% en 2006 a 11,5% en 2016) lo cual insinúa una conducta fiscal irresponsable e insostenible del manejo de la política de contratación de empleados públicos.

       El gasto en personal también aumentó, en el período 2006-2016, su participación en el gasto corriente primario, lo cual implica la reducción de la participación de otros incisos del gasto corriente, como insumos.

       Sería bueno contar con presupuestos físicos y una buena presupuestación por resultados por área para poder estimar de una manera más precisa la eficiencia de la asignación del gasto público provincial.

       En cuanto al análisis de expansión de la planta de personal, se observa que durante la gestión del Gobernador Schiaretti (2007-2011) fue cuando se contrató mayor cantidad de personal (a razón de 4.309 empleados por año de gestión.

       Los escalafones que más crecieron en cantidad de empleados contratados fueron el escalafón Docente y el Seguridad, este último particularmente en la gestión de Schiaretti. Sin embargo los datos no permiten analizar qué personal se contrató bajo estos escalafones (por ejemplo, si se aumentó la cantidad de docentes frente al aula, o en qué medida se contrató personal administrativo, o se cubrieron suplencias).

       Esta falta de responsabilidad en la gestión de los recursos de los cordobeses, se puede inferir si calculamos los fondos que se hubieran acumulado en el caso de que el gasto de personal hubiera crecido en términos reales al mismo ritmo que el Producto Bruto Interno ($15.652millones de pesos en 2016 y $100.753 millones de pesos, a precios de 2016,acumulados en el período 2006-2016).

 

Informe completo versión PDF

2017-05-17-09-45-39-9363242671.png

 

ANEXO I: Fuentes Oficiales de Información Pública

Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con Provincias (MECON):

http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php

Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba:

http://www.cba.gov.ar/ley-de-responsabilidad-fiscal-2/anexo/planta-de-personal-ocupado-del-sector-publico-no-financiero/

 

 

ANEXO II: Planta de personal del Sector Público no Financiero Provincial

Planta de personal- Sector Público no Financiero Provincial de Córdoba-

1987

1988

1989

1990

1991

1992

72.722

76.143

79.036

84.075

79.923

80.224

1993

1994

1995

1996

1997

1998

87.176

85.479

83.288

76.893

75.731

74.369

1999

2000

2001

2002

2003

2004

72.528

76.079

95.274

86.309

88.914

89.782

2005

2006

2007

2008

2009

2010

95.723

95.409

101.023

107.446

110.611

115.165

2011

2012

2013

2014

2015

2016*

118.260

119.967

121.246

123.998

128.493

128.575

(*) El dato para 2016 es a Septiembre, último dato disponible.

Nota: si bien el Sector Público no Financiero comprende a la Administración Central, organismos descentralizados (agencias y ERSEP), instituciones de la seguridad social (Caja de Jubilaciones), obras sociales (APROSS) y empresas y sociedades del estado, en las planillas publicadas por el Ministerio de Finanzas no se incluye a EPEC, principal empresa estatal.

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias y Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba.

 

 

ANEXO III: Evolución de la Planta de Personal por Escalafón del Sector Público No Financiero Provincial

Escalafón

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Planta total

95.409

101.023

107.446

110.611

115.165

118.260

119.967

121.246

123.998

128.493

128.575

Justicia

5.086

5.480

5.644

5.749

6.039

6.612

6.923

7.174

7.413

7.707

7.849

Seguridad

15.852

17.498

19.934

22.118

23.401

23.043

23.519

22.952

23.052

22.919

23.674

Salud

8.254

8.577

9.327

9.428

10.045

10.631

10.925

11.754

11.957

12.510

12.118

Vial

263

314

311

344

358

355

348

373

371

402

387

General

18.088

19.382

20.712

20.995

21.030

21.205

20.772

20.653

20.559

20.735

19.689

Legislativo

1.160

1.038

1.143

1.179

1.204

1.222

1.168

1.177

1.217

1.235

1.395

Autoridades Superiores

106

157

168

170

171

162

165

179

177

169

181

Resto

2.918

3.289

3.184

3.150

3.127

3.076

3.103

3.063

3.030

2.995

2.925

Docentes

43.682

45.288

47.023

47.478

49.790

51.954

53.044

53.921

56.222

59.821

60.357

Nota: si bien el Sector Público no Financiero comprende a la Administración Central, organismos descentralizados (agencias y ERSEP), instituciones de la seguridad social (Caja de Jubilaciones), obras sociales (APROSS) y empresas y sociedades del estado, en las planillas publicadas por el Ministerio de Finanzas no se incluye a EPEC, principal empresa estatal.

Fuente:planillas de Planta de Personal Ocupado del Sector Público no Financiero publicadas por el Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba.

 

 

ANEXO IV: Evolución del Gasto en Personal de la Administración Pública no Financiera y del PBG – series en millones de pesos corrientes

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Gto. en Personal a precios  corrientes

2.646

3.499

5.259

6.536

8.120

11.220

14.228

18.639

26.169

36.255

48.181

PBG en precios corrientes

          46.056

          60.241

          78.566

          84.616

        104.686

        132.534

           150.735

        191.612

        249.217

               304.081

               418.111

Gasto de Personal como porcentaje del PBG

5,7%

5,8%

6,7%

7,7%

7,8%

8,5%

9,4%

9,7%

10,5%

11,9%

11,5%

Fuente:planillas de Ahorro-Inversión Financiamiento publicadas por el Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba y Dirección General de Estadística y Censos de la Provincia de Córdoba



[1] En el trabajo se hace referencia a la Planta de Personal Ocupado del Sector Público no Financiero. Si bien el concepto incluye a las empresas propiedad del estado (Lotería de Córdoba, por ejemplo), en las planillas que publica el Ministerio de Finanzas no se incluye el personal del EPEC.

[2] En el año 2001 la cantidad de empleados públicos se redujo en un 9%, pero después de un incremento del 25% en el año 2000, un porcentaje atípico. Estos movimientos abruptos indican una conducta estratégica para  maximizar contrataciones mientras que paralelamente se jubiló anticipadamente a gran cantidad de personal, con un costo para la provincia relativamente bajo ya que, por un acuerdo nación/provincias, los déficits de las cajas previsionales no transferidas a las AFJP las debería solventar el Estado Nacional. Si bien no hay datos oficiales, se estima que dichas jubilaciones anticipadas llegaron a más de 20.000. La Provincia debió hacerse cargo nuevamente del déficit de la Caja de Jubilaciones de Córdoba en 2012 ya que el entonces gobernador Schiaretti firmó en 2009 la renuncia a este beneficio.

[3] Los datos se refieren al gasto en personal de la Administración Pública no Financiera (excluye EPEC, Lotería y otros organismos de carácter empresarial) que se informa en las Planillas Ahorro –Inversión –Financiamiento que el Ministerio de Finanzas de la Provincia publica en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal.

[5] Una provincia puede ser más o menos densamente poblada, tener mayores  o menores niveles de pobreza, tener una actividad económica poco desarrollada que impida recaudar impuestos para financiar el gasto público, etc. Todas estas, variables que también influyen sobre el nivel de gasto provincial.

[6] La palabra real (como sinónimo de eficiente) hace referencia al nivel de gasto público que una sociedad necesitaría si no existiera comportamiento burocrático por parte de sus representantes, es decir, si no existieran sobre-precios en las compras de bienes y servicios, contrataciones clientelares de personal, obras públicas de mala calidad y/u obras públicas que no tienen un beneficio concreto para la sociedad en su conjunto.

[7]La palabra adecuado (además de la discusión sobre si el gasto es asignado de manera eficiente, existe una segunda discusión que es la del alcance del gasto público, es decir, ¿Qué tipo de bienes debe ofrecer un Estado y a quienes?) es expresada entre comillas debido a que no hay un nivel de gasto recomendado que opere como regla de oro ya que éste dependerá de las características culturales, sociales, demográficas e históricas de cada sociedad.

[8]Instrumentado a través de la ley nº 25.917. Ver link relacionado: http://www2.mecon.gov.ar/cfrf/

 

[9] Porque aumenta el cumplimiento y se reduce la evasión a causa de la mejora en las condiciones de la economía en general y la relativa buena salud de las actividades económicas.

[10]Si bien es importante remarcar que las provincias están expuestas a un tipo de externalidad fiscal, la vertical: como las provincias no manejan el nivel de emisión monetaria ni las políticas de estabilización macroeconómica, puede que al desempeñarse en un contexto inflacionario con tasas de interés negativas, su mejor opción sea la de la extinción de sus superávits, que de otro modo serían reducidos por la inflación, he aquí otro ejemplo de la importancia de la coordinación de las relaciones fiscales entre un gobierno nacional y los gobiernos provinciales.

[11] Aumenta el incumplimiento y la evasión del pago de impuestos.

[12]Gasto público primario es el gasto público total menos los intereses y comisiones por endeudamiento público.

[13] Definiendo estrictamente el universo institucional es la Administración Pública Provincial No Financiera, pero con el objeto de ser más gráficos en la exposición lo tomaremos como una definición similar de aquí en adelante.

[16]Con excepción del año 2002, en donde la planta de personal bajó a 86.309 empleados luego de que en 2001 se incrementara bruscamente a más de 95 mil, hecho que probablemente estuvo relacionado a los retiros anticipados

[17] Ver artículo nº 12 de la ley nº 25.235 de diciembre de 1999: http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/61898/norma.htm

 

[18] Recordar que el régimen de jubilaciones anticipadas operó como un factor de contracción importante en la planta de personal, por lo que puede que el incremento de personal se encuentre significativamente por arriba  de la suba de la planta de personal en este subperíodo.

[19]Para el período en que existen datos publicados, ya que la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal publica la serie de empleo público por provincia desde el año 1987.

[20] Si bien es necesario recordar que en el año 1992 el Estado Nacional transfirió los servicios educativos y de salud a las provincias, por lo que esto podría actuar como atenuante de tal conducta.

[21] Los datos expuestos son los publicados en la planilla Anexo III al artículo 7 de la reglamentación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que detalla la planta ocupada en el Sector Público no Financiero de la Provincia. Si bien el Sector Público no Financiero comprende a la Administración Central, organismos descentralizados (agencias y ERSEP), instituciones de la seguridad social (Caja de Jubilaciones), obras sociales (APROSS) y empresas y sociedades del estado, en las planillas publicadas por el Ministerio de Finanzas no se incluye a EPEC, principal empresa estatal.

[22] Se trata del gasto en personal de la Administración Pública no Financiera que se publica en el  Anexo I a la reglamentación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, y no de la totalidad del Sector Público no Financiero. No incluye el gasto en personal del APROSS ni de los organismos de carácter empresarial (el más importante, EPEC).

[23]Y sus sucesivas modificaciones para que la mayoría de las provincias “cumplan” con ésta.

[25]No es menos razonable en el sentido de que el gasto de personal podría crecer al ritmo del incremento de la productividad del trabajador promedio (público y privado), sin que esto signifique una fuerte restricción a las posibilidades de incremento salarial de los agentes públicos, sobre todo por las condiciones técnicas de provisión  de algunos tipos de bienes provistos, que tienen fuertes economías de escala y no están sujetos a congestión.

[26]Con el término físico, nos referimos al hecho de la necesidad de ejecutar presupuestos con medidas concretas de metas de programas en unidades físicas (cantidad de niños vacunados, cantidad de vacunas compradas, cantidad de enfermeras asignadas al programa etc., además del monto gastado en todo el programa. Con este tipo de presupuestación, si bien es más compleja, sería más dificultoso para los funcionarios con conductas burocráticas poder comprar servicios con sobreprecios o ejecutar recursos financieros en programas que no obtienen resultado alguno.

 
 
 
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